政策性金融机构向商业性转化是当前国际金融界的热门话题，也是世界性难题。尤其是国际金融危机发生后，政策性银行在转型中如何避免西方商业银行的危机、确保国家金融安全和整个金融体系稳定，又成为一个新的挑战。近日在沪召开的“2009海峡两岸金融研讨会”上，国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠表示，我国政策性银行转型时机尚不完全成熟，政策性金融业务会比较长时间地存在，而存在方式可能多种多样

　　历史上，政策性银行多诞生于经济恢复期的早期阶段（如战后的德国和日本），具有特定目标（促进特殊产业发展，支持进出口、农业等弱势行业，支持不发达地区），通过集中和重新配置资本、加速资本流动来促进特定产业的发展，实现经济社会发展目标。为了达到这些目标，各国一般都有特殊的制度安排，譬如非营利性，通过政府信用为政策性银行提供融资方面的便利，提供财政税收的支持。这些特点决定了政策性银行在发展到一定阶段后，必然面临着转型问题。

　　我国的政策性银行主要是为基础设施、支柱产业、欠发达地区提供长期稳定和低成本的资金，也就是说，我国政策性金融主要解决的是资金的“可得性”问题，但其成本优势并不突出。反观日本，其政策性银行向企业提供的中长期资金利率比商业性银行低1—3个百分点，成本优势非常突出。

　　随着经济发展环境变化，政策性银行的问题也不断凸现：受政府控制导致经营难以自主，道德风险难以降低，不良贷款比例上升；享受优惠政策和政府信用支持，影响市场竞争的公平性。

　　此外，政策性银行往往有自我膨胀机制，一是负债规模迅速扩大，资本金扩大得比较慢；二是机构规模快速扩大，农发行在10年之间迅速扩张到6万人，受财力限制，资本充足率、可持续性都受到影响。从1996年到2008年，国开行资产从2800亿元上升到38000亿元，扩大了14倍；进出口银行资产扩大了26倍；农发行资产扩大了将近2倍。而所有者权益扩张速度与负债规模很不对称。这既蕴藏了风险，也蕴藏了对财政的压力。

　　另外，由于有着隐性的优惠政策支持，一定程度上影响了市场竞争的公平性。政策性银行的监管成本也比较高，监管制度从一开始就没建立起来。

　　政策性银行本身的存在是为了弥补市场的缺陷，当缺陷得到弥补后，市场体系更完善了，对政策金融的需求有所削弱，这就是政策性银行转型的根本动因。具体而言，银行市场开放带来市场竞争加剧，政策性银行自身经营空间受到挤压；民营银行和外资银行对公平竞争的诉求日趋强烈；银行业务日趋国际化、自由化，对政策性银行经营造成竞争压力。

　　虽然有转型压力，还得满足一定的条件，才能成功转型。

　　首先，金融市场要高度发达，融资渠道要丰富，以便资本流动性和使用效率不断提高，可以用政策引导银行的信贷结构，而无须设立专门的政策性经营机构；其次，经济发展瓶颈逐渐消除，譬如中国的公路建设，据说客流量已经和地广人稀的加拿大差不多了，说明这方面瓶颈正在消除。但一些其他的瓶颈还在；第三，监管理念要有所转变，监管部门应更加强调监管效率和市场公平。

　　从现实情况来看，我国政策性银行转型还面临着很多问题与挑战。

　　首要问题便是，是否要制定专门的法律法规？中国目前只有政策性银行的相关章程，而且比较过时。

　　其次，在金融市场发育程度不够的情况下，政策性业务如何延续，怎么转型？中国的现实情况是：东中西部地区差异巨大，短期之内难以消除；农村城市二元经济也仍然存在。同时，金融市场发达程度却不高。一方面，直接融资体系仍然很不发达，中国金融市场效率不高，没有能力在短期内聚积大量中长期资金，用到国民经济发展需要的地方。我认为，中国的政策性业务还要延续相当长的时间。另一方面，国有股的股权释放是转型的必要条件，如果说国开行由于投资领域比较重要，股权所属比较敏感，需要国家绝对控股的话，至少进出口银行和农发行的部分股权完全可以释放。但是，怎么释放，向谁释放，释放多少，都是问题。

　　此外，转型过渡期内的治理与监管也是问题。现有政策性银行的管理制度在宏观上基本不管，微观又管得过多过细。宏观上，政策性银行的发展战略、运行模式、对经营绩效的考核，都没有一套明确的体系。微观上，对买车、买房干预得太多，甚至连窗户大小都要财政部审批。

　　总体而言，我认为，由于外部条件还不具备，中国政策性银行转型的时机尚不够成熟，转型将经历一个漫长的过程。然而，尽管时机不完全成熟，还是要有所行动，政策性银行体系的规划、发展战略需要明确，业务重点、经营模式、股权结构、经营激励和约束机制需要与时俱进。

　　值得注意的是，韩国从1996年开始实行政策性银行民营化，但在1997年遇到亚洲金融危机时，发现顺周期操作的商业金融体系靠不住，而政策性银行在金融危机中反而能够扩大贷款规模，降低利率。我国的政策性金融业务会比较长时间地存在，存在方式可能多种多样。我们有必要借鉴这样的国际经验。